Pour répondre aux difficultés de financement de la gestion publique des eaux pluviales, les communes ou leur groupement ont la possibilité nouvelle d'instaurer une taxe assise sur la superficie des terrains et voiries. Elle constitue un instrument financier modulable par les communes pour dégager des ressources exclusivement dédiées. Elle a également pour but d'inciter à une maîtrise à la source de l'imperméabilisation et des débits d'eaux pluviales grâce à un système d'abattement. Si les collectivités sont encore très peu nombreuses à l'avoir instauré, un certain nombre étudie l'opportunité de le faire, voyant là l'occasion de questionner la gestion locale des eaux pluviales, son organisation et son financement.
Face aux difficultés de financement de la gestion publique des eaux pluviales urbaines, un nouvel instrument de fiscalité locale a été créé. La taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines est désormais aux mains des collectivités qui peuvent s’en saisir. L'analyse de sa genèse et de ses caractéristiques conduit à une première identification des questionnements que la décision de son instauration soulève.
Un patrimoine qui s’accroît et se diversifie, difficile à financer
Si les communes n’ont pas l’obligation générale de collecte des eaux pluviales, un certain nombre de responsabilités et obligations leur incombent cependant, plus ou moins implicitement. Les réseaux d’assainissement dont elles héritent sont progressivement surchargés par temps de pluie, du fait de leur non-adaptation à l’étalement urbain. Leurs propres aménagements génèrent du ruissellement qu’elles peinent à gérer. Les exigences législatives et réglementaires issues notamment du droit européen se sont accrues face à l’augmentation des pressions sur les ressources en eau et des risques d’inondations pluviales. Un ensemble d’instruments a ainsi été développé pour répondre à ces enjeux : DERU, DCE, SDAGE, SAGE, zonage pluvial, procédure au titre de la loi sur l'eau, etc. Ils contraignent plus ou moins l'adaptation de
Important patrimoine de systèmes d'assainissement, avec notamment la création de bassins de retenue et de bassins d'orage pour assurer différents niveaux de service (Certu, MEEDD, 2003).
Selon le Service de l'observation et de la statistique (SOeS, 2011), en 2008 la collecte des eaux pluviales est assurée par un linéaire sensiblement égal de réseaux unitaires (97 000 km) et séparatifs (95 000 km), soit 192 000 km au total (près de cinq fois la circonférence de la Terre). Si les réseaux unitaires sont stables voire en légère diminution, les réseaux séparatifs quant à eux sont en progression. Celle-ci est cependant nettement ralentie de 2004 à 2008 par rapport aux périodes 2001-2004 et 1998-2001 (cf. Illustration 1). Cela s'accompagne de deux phénomènes. Le nombre de bassins de retenue a augmenté de 11 500 à 15 700 environ de 2004 à 2008. Le nombre de communes imposant des mesures de maîtrise des eaux pluviales dans le règlement d'assainissement est passé de 8 % en 2004 à 11 % en 2008 (plus de la moitié des communes dotées) et, dans le document d'urbanisme, de 15 % en 2004 à 17 % en 2008 (environ un tiers des communes dotées) (cf. Illustration 2). Cet engagement encore partiel des communes dans une maîtrise des extensions de leur système entraîne des recompositions territoriales de la gestion des eaux pluviales (Carré C. & al., 2010), qui sont aussi financières.
Rétrospectivement, le financement des eaux pluviales apparaît comme un « problème » dès la première circulaire ministérielle commentant le décret de 1967 relatif à la redevance assainissement. Constituant un SPIC, le budget du service assainissement doit être individualisé et équilibré en recettes et dépenses. La Directive-cadre sur l'Eau d'octobre 2000 conforte le principe de financement par l'usager en instaurant un principe de récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau.
Le financement des eaux pluviales relève quant à lui du budget général des communes et principalement de l'impôt local. La circulaire du 12 décembre 1978 indique des fourchettes pour une contribution éventuelle du budget principal, au titre du pluvial, au budget annexe du service assainissement, selon le type de réseaux. Plusieurs rapports ont soulevé les difficultés posées et « l'opacité d’imputation sur le budget de la collectivité » (Cour des comptes, 1997). Les risques juridiques sont principalement de deux ordres : utilisation de la contribution « eaux pluviales » au-delà des limites.
1. D'autres sources de financement sont possibles : État (en retrait depuis la décentralisation), aides des agences de l'eau, des conseils généraux et régionaux, participations au titre du Code de la Santé Publique et de l'Urbanisme.
2. Réseaux séparatifs pour pluviales : le service assainissement peut éventuellement apporter son concours à la gestion et l'entretien des réseaux pluviaux stricts > contribution représentant une participation maximale de 10 % des seules dépenses de fonctionnement, hors amortissement et intérêts.
Réseaux unitaires : le service assainissement assure l'investissement pour des infrastructures (avec un surdimensionnement pour les eaux pluviales), ainsi que la gestion et l'entretien > participation de 20 à 30 % des dépenses de fonctionnement, participation de 30 à 50 % pour les amortissements techniques et les intérêts des emprunts.
Dans la pratique, les deux types de réseaux cohabitent bien souvent dans une commune. Ainsi, eaux usées et eaux pluviales restent encore imbriquées sur les plans technique, organisationnel et financier. Par ailleurs, la gestion des eaux pluviales des voiries relève du service dédié pour les équipements ne collectant que les eaux pluviales de voiries ; si les réseaux sont partagés, des arrangements inter-services sont établis (CENCCR, 2008).
Tableau 1 : Évolution des principales caractéristiques de la taxe au fil de son parcours législatif
Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques déposé au Sénat par le gouvernement en mars 2005 |
Dénomination de la taxe : Taxe pour la collecte, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement (article 23). |
Assiette de la taxe : Volume maximal des eaux susceptibles d’être prélevées dans les installations publiques de collecte par branchements. |
Tarif maximal : 0,30 €/m² |
Redevables : Propriétaires des branchements. |
Loi sur l’eau et les milieux aquatiques promulguée le 30 décembre 2006 |
Dénomination de la taxe : Taxe pour la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales (article 48). |
Assiette de la taxe : Superficie des immeubles raccordés à un réseau public de collecte des eaux pluviales. |
Tarif maximal : 0,20 €/m² |
Redevables : Propriétaires des immeubles raccordés au réseau public de collecte des eaux pluviales. |
Loi portant engagement national pour l’environnement promulguée le 12 juillet 2010 |
Dénomination de la taxe : Taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines (article 165). |
Assiette de la taxe : Superficie cadastrale des terrains (si non répertoriée au cadastre, évaluation). |
Tarif maximal : 1,00 €/m² |
Redevables : Propriétaires publics ou privés des terrains et des voiries situés en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l’urbanisation. |
tes recommandées pour subventionner le service d’assainissement ou, inversement, prise en charge du pluvial par l’usager. Par ailleurs, le financement des besoins croissants de gestion des eaux pluviales apparaît encore insuffisant, malgré une progression (Ernst & Young, 2007).
Du projet de taxe sur les volumes collectés à la taxe sur l’imperméabilisation
Pour résoudre ces difficultés, la « taxe pour la collecte, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement » a été introduite dans le projet de loi sur l’eau et les milieux aquatiques déposé par le gouvernement au Sénat en mars 2005. L’objectif est double pour les collectivités qui le souhaitent : dégager des ressources complémentaires qui seront dédiées à la gestion des eaux pluviales et/ou inciter à la maîtrise à source des ruissellements. Adopté par le Sénat en première lecture, l’Assemblée nationale la supprime ensuite, suivant l’avis de son rapporteur, le député A. Flajolet. En effet, des difficultés d’application sont craintes au vu notamment de l’assiette proposée, les volumes collectés. Le Sénat la réintroduit néanmoins en deuxième lecture par un amendement déposé par le sénateur G. Le Grand. Elle est cette fois assise sur la surface collectée et son tarif maximal est converti de 0,30 €/m² à 0,20 €/m². Après une seconde lecture à nouveau défavorable de l’Assemblée nationale, c’est la Commission mixte paritaire qui permet son adoption définitive dans la loi promulguée le 30 décembre 2006.
La direction de l’eau du ministère en charge de l’écologie, avec l’appui d’un groupe de travail réunissant différentes parties prenantes, prépare ensuite un projet de décret d’application ainsi qu’un projet de guide d’accompagnement. Néanmoins, le Conseil d’État émet un avis défavorable sur le projet en mars 2009, jugeant l’assise législative insuffisante. Après l’approfondissement des réflexions au sein de différentes instances, c’est finalement le député A. Flajolet qui dépose un amendement lors des travaux parlementaires sur le projet de loi portant engagement national pour l’environnement, déclarée d’urgence. La « taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines », ainsi définie dans la loi Grenelle II, introduit plusieurs modifications substantielles qui la transforment en véritable taxe sur l’imperméabilisation, la notion de raccordement ayant été supprimée (cf. tableau 1). Elle est assise sur la superficie cadastrale des terrains et voiries. Son potentiel fiscal, porté de 0,20 € à 1 €/m² a été considérablement accru. Le décret d’application qui en précise les conditions de mise en œuvre a été publié le 8 juillet 2011, après une nouvelle concertation avec les parties prenantes.
Un instrument de fiscalité locale modulable
La gestion des eaux pluviales étant une problématique locale et la compétence relevant des communes, le législateur s’est attaché à laisser une souplesse aux collectivités, tout en veillant à encadrer sa mise en œuvre. Ainsi cette nouvelle taxe annuelle est facultative. Si elle est instaurée, son produit doit être exclusivement affecté au financement des missions assurées par le service public de gestion des eaux pluviales urbaines qui doit être créé préalablement. Il est assuré par la commune qui doit définir les éléments constitutifs du système dédié. La taxe est alors due par les propriétaires, publics et privés, des terrains et voiries situés en zones urbaines ou à urbaniser ouverte à l’urbanisation, anciennement ou nouvellement aménagés. Elle est ainsi susceptible de concerner également la puissance publique (l’État et les collectivités territoriales), les propriétaires d’infrastructures et d’équipements publics. Son assiette est indépendante de toute notion de raccordement à un réseau public de collecte. Elle est basée sur la superficie cadastrale des terrains, ou sur son évaluation pour les terrains non cadastrés. En cas de transfert partiel de la compétence à un EPCI ou à un syndicat mixte, la priorité est donnée au groupement pour son instauration, avec redistribution d’une part des produits de la taxe au prorata des dépenses engagées.
La commune a la liberté d’ajuster trois paramètres dans la stratégie de tarification qu’elle doit définir, dans les limites fixées par la loi et le décret. Il s’agit du tarif communal de la taxe qui peut aller jusqu’à 1 €/m² imperméabilisé, de la superficie minimale à partir de laquelle elle recouvre la taxe qui ne peut pas dépasser 600 m² imperméabilisés et des taux d’abattement octroyés selon l’importance des réductions de rejets (cf. tableau 2). Ces abattements permettent de réduire, voire d’exonérer de taxe les propriétaires ayant mis en œuvre des dispositifs permettant de limiter ou d’éviter tout rejet en dehors du terrain, encore couramment appelés techniques alternatives : bassin de rétention, puits d’infiltration, etc. Le bénéfice de l’abattement peut être attribué aux différents propriétaires de terrains utilisant un même dispositif mutualisé.
3. À titre d’exemple, la contribution « eaux pluviales » du budget principal au budget annexe assainissement de la Communauté urbaine de Lyon est aujourd’hui de 15 millions d’euros (Sibeud E., 2011).
4. En référence aux documents d’urbanisme, une commune sans document d’urbanisme ne pouvant instaurer la taxe.
Tableau 2 : Gammes d’abattement possible, après déduction des superficies non imperméabilisées, en fonction des modalités de rejets des eaux pluviales et des capacités fonctionnelles des dispositifs associés, dans les conditions climatiques habituellement rencontrées dans la commune [(Certu, ETD, à paraître) d’après l’art. 2333-142 du CGCT]
Modalité de rejets des eaux pluviales | Gamme de taux d’abattement possible (1) |
---|---|
a) dispositifs évitant tout rejet d’eaux pluviales hors du terrain | 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % |
b) dispositifs limitant le rejet d’eaux pluviales hors du terrain à un débit inférieur ou égal à une valeur fixée | 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % |
c) dispositifs limitant le rejet d’eaux pluviales hors du terrain, sans satisfaire à la condition de débit définie | 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % |
(1) Une valeur par modalité de rejets d’eaux pluviales.(2) Les taux peuvent être majorés de 10 % au plus pour tenir compte de l’efficacité du dispositif à diminuer les besoins de traitement des eaux pluviales par le service public de gestion des eaux pluviales urbaines.
La délibération doit être prise avant le 1ᵉʳ octobre pour permettre le recouvrement de la taxe dès l’année suivante. La taxe est calculée à partir des données que la commune a en sa possession. Elle adresse un formulaire de déclaration préremplie aux propriétaires taxables (terrain/unité foncière) au plus tard le 1ᵉʳ mars de la première année de recouvrement. Le propriétaire dispose ensuite d’un délai de deux mois pour adresser à la commune les demandes de déduction des surfaces non imperméabilisées et d’abattement, assorties d’éléments justificatifs.
La taxe est ensuite recouvrée par le comptable de la commune ou du groupement. Un état annexe au compte administratif retrace les recettes procurées par la taxe et leur emploi. Elle est « exclusivement affectée à la création, à l’exploitation, au renouvellement, à l’extension des installations de gestion des eaux pluviales urbaines, à l’entretien de ces ouvrages ainsi qu’au contrôle des dispositifs évitant ou limitant le déversement de ces eaux dans les ouvrages publics ». Les agents du service disposent en effet d’un droit d’accès aux propriétés, leur permettant de contrôler les surfaces non imperméabilisées et les dispositifs ouvrant droit à abattement, qu’il y ait raccordement ou non au système public de collecte. Il appartient au service de prioriser et de programmer ces contrôles.
Un instrument à l’épreuve de sa mise en œuvre
En 2011, deux collectivités ont délibéré pour instaurer la taxe, adoptant une stratégie de tarification différenciée (cf. tableau 3). La communauté d’agglomération du Douaisis conduit une politique active de gestion des eaux pluviales depuis près d’une vingtaine d’années, privilégiant l’infiltration à la source favorisée par la géologie locale. La taxe, dont le tarif a été fixé à 0,05 €/m², est recouvrée à partir d’une superficie minimale d’imperméabilisation de 500 m². Elle sera perçue dès 2012. La commune de Prévessins-Moëns dans le Pays de Gex a récemment inscrit des règles de maîtrise des eaux pluviales dans son PLU. Elle a fixé un tarif de 0,20 €/m² avec une superficie minimale de recouvrement de 100 m² imperméabilisés. Son recouvrement a été différé afin de permettre d’approfondir localement les réflexions avec l’appui d’un géomètre. D’autres collectivités, de différentes tailles, en étudient également l’opportunité et la faisabilité, en régie ou avec le concours d’un prestataire privé. Ces expériences et ces études d’opportunité soulèvent des questionnements et débats, pour partie déjà abordés lors des travaux parlementaires.
Comme toute taxation environnementale, son instauration conduit à trancher des dilemmes. Elle doit générer, pour le service d’environnement, un double dividende en limitant les comportements néfastes pour l’environnement (ou inciter à des comportements vertueux) et dégager des ressources pouvant être recyclées pour la « réparation » du milieu (ou la limitation des incidences). Elle présente, pour le fiscaliste, le défaut de voir à terme sa base fiscale s’éteindre ou du moins se réduire. Dès lors, ceux qui mettent en œuvre ce type de taxation sont confrontés à une série de dilemmes lorsqu’ils doivent décider de :
– l’assiette de la taxe au travers de la superficie minimale de recouvrement : elle sera plus ou moins large selon l’acceptabilité sociale et le rendement fiscal attendu ; une bonne taxe est, pour un fiscaliste, une taxe relativement indolore, donc avec l’assiette la plus large et le niveau le plus faible ;
– le niveau de taxation : il sera plus ou moins élevé également selon l’acceptabilité sociale et le rendement fiscal attendu ; une taxe élevée générera des recettes importantes mais devrait inciter les acteurs taxés à mettre en place des systèmes qui leur permettent de s’exonérer du paiement de la taxe et devrait donc conduire à voir la base fiscale se réduire ;
– le système d’abattement : ici encore, le système d’exonération choisi va dépendre de ce que l’on cherche à générer, des comportements « vertueux » pour l’environnement (dès lors, on préférera un système d’abattements généreux au risque de ne bénéficier que de recettes réduites) ou des systèmes d’abattements réduits (le risque est alors inverse, la taxe générera des recettes importantes mais l’imperméabilisation risque d’être accrue, les redevables préférant payer plutôt que d’investir dans des systèmes de contrôle à la source des eaux pluviales).
Les stratégies de tarification adoptées par la CA du Douaisis et la commune de Prévessins-Moëns illustrent deux façons de trancher ces dilemmes, dans des contextes territoriaux différenciés : pour la première, une superficie minimale de recouvrement relativement haute avec une taxation faible et un système d’abattement contrasté, et pour la seconde, une superficie minimale de recouvrement basse, avec une taxation
Tableau 3 : Deux stratégies de tarification différenciées
Collectivité | Tarif | Superficie minimale de recouvrement | Abattement selon modalités de rejets | Abattement supplémentaire (jusqu’à 10 %) |
---|---|---|---|---|
CA du Douaisis | 0,05 €/m² | 500 m² | 40 % (Qₑ = 2 l/s/ha) | 20 % |
Commune de Prévessins-Moëns | 0,20 €/m² | 100 m² | 90 % (Qₑ = 10 à 20 l/s/ha) | 40 % |
moins faible et un système d’abattements maximaux.
Par ailleurs, l’instauration de la taxe soulève des questions relatives aux principes d’égalité et d’équité devant l’impôt. Le respect de ces principes est effectivement recherché : taxation de propriétaires publics et privés, unicité du tarif communal de la taxe, taxe assise sur les surfaces effectivement imperméabilisées (que le législateur n’a pas définies), abattement selon l’effort de maîtrise des rejets consenti. Il est vrai cependant que les propriétaires de terrains sur lesquels une infiltration des eaux pluviales est possible sont potentiellement avantagés. Inversement, les propriétaires en centre urbain dense rencontreront des difficultés pour l’installation des dispositifs leur permettant de bénéficier d’abattement.
Enfin, la taxe complète le jeu d’instruments pré-existants, déjà potentiellement enchevêtrés (Hubert G. & al., 2010). Il s’agit de la servitude d’écoulement naturel du code civil, du zonage pluvial communal et sa traduction réglementaire dans le PLU et/ou règlement d’assainissement, des procédures d’autorisation et de déclaration des rejets au titre de la loi sur l’eau, etc. Aucun lien n’a été formellement explicité dans les textes, l’instrument étant avant tout de nature économique et fiscale.
Les études pour l’instauration de la taxe seront l’occasion de questionner l’articulation de ces instruments pour ceux déjà en place, et la nécessité de les mettre en place pour les communes qui n’auraient pas encore pris de mesures de maîtrise des eaux pluviales.
En conclusion, la taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines est certes un nouvel instrument, parmi d’autres, qui peut contribuer à améliorer la gestion des eaux pluviales. Elle incitera en effet les aménageurs à prendre en compte les eaux pluviales comme un des paramètres-clés de l’aménagement et elle contribuera à la création d’un service dédié.
Cependant la taxation ne saurait être, de par ses vertus intrinsèques, le seul pilier de ce service public. Réglementation, contrôle, information, concertation doivent en être les autres piliers. Enfin, si service public il y a, alors une réflexion sur les niveaux de service s’impose pour la maîtrise des pollutions et des inondations urbaines.
Remerciements
Les auteurs remercient Bénédicte Tardivo, chargée de mission « eaux pluviales » au sein de la direction de l’eau du ministère de l’écologie, pour sa relecture.
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